GILS Горнодобывающая промышленность: Казахстан

Горнодобывающая промышленность

Казахстан

1. Каков характер и значение горнодобывающей промышленности в вашей стране? Какие полезные ископаемые являются приоритетными? Какие регионы наиболее активны?

Согласно последним официальным статистическим данным, сектор «горнодобывающая промышленность» (за исключением добычи нефти и газа) играет важную роль в экономике Казахстана, обеспечивая примерно 13–17% национального ВВП.

Государственный баланс Казахстана учитывает запасы полезных ископаемых по 102 видам минерального сырья, включая 40 видов твердых полезных ископаемых. В сравнении с мировыми запасами Казахстан занимает:

• первое место по общим запасам и качеству хромовых руд (по данным Геологической службы США, 86% мировых запасов хромовых руд сосредоточено в Казахстане и Южной Африке);
• второе место по запасам и ресурсам урана и серебра;
• третье место по подтвержденным запасам свинца и доказанным запасам марганцевых руд;
• четвертое место по подтвержденным запасам цинка;
• пятое место по доказанным запасам железной руды (и по их качеству Казахстан занимает третье место в мире);
• восьмое место по (i) количеству подтвержденных запасов олова, качество которых (месторождение Сырымбет) не уступает ведущим мировым производителям, и (ii) запасам золота (в основном представлены небольшими и средними месторождениями по стандартам отрасли);
• девятое место по доказанным запасам кобальта и подтвержденным запасам диоксида титана; и
• тринадцатое место по доказанным запасам никеля и бокситов (последние занимают восьмое место по объемам добычи).

Минерально-сырьевая база Казахстана охватывает многие регионы страны, каждый из которых специализируется на различных ресурсах. На юге ведущей отраслью является добыча урана, причем Кызылординская и Туркестанская области являются местом расположения некоторых из самых продуктивных месторождений в мире. Двигаясь на север, Павлодарская область известна своей ролью в производстве глинозема и доступом к обширным запасам угля. На северо-западе страны железная руда и хромиты добываются в промышленных масштабах, особенно в Актюбинской и Костанайской областях. Восточная часть Казахстана, включая Восточно-Казахстанскую и Акмолинскую области, является ключевым источником цветных металлов, таких как медь, золото, свинец и цинк. Между тем, Карагандинская область продолжает играть жизненно важную роль в угольной и металлургической отраслях. Это географическое разнообразие делает горнодобывающую отрасль ключевым элементом как экономики Казахстана, так и его региональной стратегии развития.

2. Какие основные законы регулируют горнодобывающую промышленность? Какие ключевые регулирующие органы обеспечивают применение этих законов? Были ли в прошедшем году какие-либо значительные поправки? 

Горнодобывающая промышленность в Казахстане в основном регулируется Кодексом о недрах и недропользовании от 27 декабря 2017 года (далее «Кодекс о недрах»), который вступил в силу 29 июня 2018 года. (Во избежание неоднозначного толкования, Кодекс о недрах также регулирует операции по недропользованию, связанные с нефтью и газом, ураном и другими видами полезных ископаемых).

С принятием Кодекса о недрах Казахстан перешел от контрактного к лицензионному режиму разработки твердых полезных ископаемых (за исключением урана, который по-прежнему регулируется контрактным режимом). Кодекс основан на западноавстралийской модели; его задача – стимулировать геологоразведку и снизить административные барьеры для недропользователей.

Определенные вопросы, связанные с драгоценными металлами, регулируются Законом о драгоценных металлах и драгоценных камнях от 14 января 2016 года. Кроме того, смежные аспекты охватываются другими нормативными актами, включая Налоговый кодекс, Земельный кодекс и Экологический кодекс.

Основным регулирующим органом в горнодобывающей промышленности является Министерство промышленности и строительства (далее – «МПС»), обладающее статусом компетентного органа. Оно уполномочено предоставлять и прекращать права недропользования на твердые полезные ископаемые (за исключением урана) и контролировать соблюдение недропользователями своих обязательств, связанных с такими правами. (Компетентным органом по вопросам урана является Министерство энергетики.) 

Предоставление права недропользования оформляется лицензией, которая на возмездной основе предоставляет компании право использовать недра выделенного участка в течение установленного срока.

МПС также осуществляет надзор за горнодобывающей отраслью через подведомственный ему Комитет геологии, уполномоченный выдавать лицензии на геологическое изучение недр и использование пространства недр.

Областные местные исполнительные органы (акиматы) уполномочены выдавать лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых.

3. Какую систему классификации применяет горнодобывающая промышленность для отчетности о минеральных ресурсах и запасах полезных ископаемых? (Насколько эта система сопоставима с общепризнанными международными системами, такими как Стандарты CIM (Канада), Кодекс JORC (Австралия) и Кодекс SAMREC (ЮАР)?

Кодекс о недрах предоставляет недропользователям возможность оценивать свои запасы по Стандарту KAZRC, гармонизированному с Международными стандартами отчетности по запасам полезных ископаемых (CRIRSCO), что упрощает международному сообществу экспертизу проектов. Ранее оценка запасов осуществлялась исключительно по стандартам Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых (ГКЗ).

4. В какой степени государство контролирует права на добычу полезных ископаемых в вашей юрисдикции? Могут ли эти права быть предоставлены частным лицам, и в какой степени они получают право собственности на полезные ископаемые в недрах? Существуют ли обширные территории, где права недропользования уже находятся в частных руках либо принадлежат владельцу земельного участка? Предусмотрен ли отдельный правовой режим или порядок, по которому третьи лица могут получить права недропользования на таких территориях?

Согласно Конституции Казахстана, недра принадлежат народу Казахстана. От имени народа право собственности осуществляет государство.

На практике государство полностью контролирует права на полезные ископаемые и передает их частным лицам, выдавая лицензии. Частные и иностранные компании, включая инвесторов из-за рубежа, могут получать права на разведку и добычу, однако они не владеют полезными ископаемыми в недрах: право собственности на полезные ископаемые переходит к недропользователю лишь после фактического извлечения на поверхность.

Право пользования земельным участком (в Казахстане известные как право землепользования) отделены от прав на разведку или добычу полезных ископаемых и должны быть получены согласно требованиям Земельного кодекса.

Владельцы прав на разведку могут проводить соответствующие операции на основе публичного или частного сервитута. При установлении частного сервитута недропользователь не вправе начинать разведочные работы, пока не выплатит предусмотренную соглашением плату за сервитут и не возместит причиненные убытки. В случае спора с владельцами земель вопрос решается в судебном порядке.

Получение лицензии на добычу является основанием для резервирования и последующего предоставления права на использование земель местным акиматом (местным исполнительным органом) в соответствии с Земельным кодексом. 

Если земельный участок, на котором проводятся операции по добыче, находится в государственной собственности, соответствующий местный исполнительный орган предоставляет такой участок. 

Если земельные участки, на которых предполагается проведение операций по добыче, находятся в собственности или аренде у третьих лиц, недропользователь обязан заключить с такими собственниками или арендаторами соответствующее соглашение. Как правило, недропользователь возмещает потери сельскохозяйственного производства, вызванные изъятием земель, использовавшихся для аграрных целей. В отдельных случаях недропользователь обязан заключать договоры сервитута.

5. Какая информация и какие данные находятся в открытом доступе для частных лиц, намеренных вести геологоразведочные и иные горнодобывающие работы?

В соответствии с Кодексом о недрах государство обеспечивает открытый доступ к: 

1) информации об аукционах по предоставлению права недропользования, их условиях и результатах; 

2) информации о праве недропользования (вид операций по недропользованию, владелец(-цы), срок действия, лица, прямо или косвенно контролирующие недропользователя); 

3) геологической информации, за исключением геологической информации, признаваемой конфиденциальной в соответствии с Кодексом о недрах или секретной в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственных секретах.

В настоящее время потенциальные недропользователи могут просматривать территории, доступные для операций недропользования, на официальной государственной электронной карте. Подать заявку можно только по участкам недр, включенным в Программу управления государственным фондом недр (далее – «ПУГФН»). По состоянию на апрель 2025 года из общего объема 2,725,000 км² для недропользования доступно 1,615,000 км². В период с 2018 года по апрель 2025 года компетентный орган выдал около 3300 лицензий на разведку и 150 лицензий на добычу. Заявители также вправе ходатайствовать о включении в ПУГФН конкретного перспективного участка. ПУГФН обновляется на регулярной основе.

На ряде участков продолжается государственное геологическое изучение недр. После завершения работ эти территории станут доступны для разведки.

Заголовки геологических отчетов по конкретным участкам недр находятся в открытом доступе на государственной электронной карте, причем некоторые отчеты можно сразу скачать. Полные копии такой геологической информации предоставляются АО «Национальная геологическая служба», которое также ведет Национальный банк данных минеральных ресурсов и обрабатывает геологические данные.

6. Какие права на разведку и добычу полезных ископаемых могут приобретать частные лица? Как они приобретаются (например, «первый пришел, первый рассмотрен»; «первый пришел, первый получил»; по усмотрению или на конкурсной основе)? Какие обязательства возлагаются на правообладателя? Если предоставляются лицензии на разведку, дает ли такое владение автоматическое или преимущественное право на получение лицензии на добычу? Каковы требования для перехода к лицензии на добычу?

В соответствии с Кодексом о недрах частные лица могут приобретать следующие виды лицензий на недропользование для твердых и общераспространенных полезных ископаемых:

1) Лицензия на разведку – предоставляет исключительное права на проведение разведочных работ для любых твердых или общераспространенных полезных ископаемых на участке разведки (выдается МПС);

2) Лицензия на добычу твердых полезных ископаемых – предоставляет право на добычу любых твердых полезных ископаемых (за исключением урана) на участке добычи (выдается МПС);

3) Лицензия на геологическое изучение недр – предоставляет право на проведение геологического изучения на соответствующем участке недр (выдается Комитетом геологии);

4) Лицензия на использование пространства недр – в специальная лицензия, предоставляющая право на использование пространства недр для целей, таких как хранение отходов, размещение хвостохранилищ или другой подземной инфраструктуры (обычно выдается вместе с лицензией на добычу для размещения отходов горнодобывающих и (или) горно-обогатительных производств Комитетом геологии); и

5) Лицензия на добычу общераспространенных полезных ископаемых – предоставляет право на добычу общераспространенных полезных ископаемых (за исключением твердых полезных ископаемых и урана) на соответствующем участке недр (выдается областными акиматами).

Если до 2018 года заключение контрактов на разведку происходило в течение полутора лет с даты выигрыша тендера, то с 2019 года лицензии на разведку обычно выдаются по принципу «первый пришел, первый получил» в течение 3-4 недель с даты подачи заявки и предоставления соответствующего обеспечения для ликвидации последствий недропользования. (Для новых территорий, недавно добавленных в ПУГФН, существует предварительный месячный период с даты начала подачи заявок. При подаче двух или более заявок на один и тот же блок(и) в течение этого периода – организуется аукцион между заявителями.)

Обладатели лицензий на разведку имеют исключительное право на получение лицензии на добычу на участке недр, где зарегистрировано коммерческое открытие. Для преобразования в лицензию на добычу правообладатель должен представить план горных работ и получить все необходимые согласования в соответствии с Кодексом о недрах, включая экологические и земельные согласования.

7. Каков порядок продления и передачи лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых? (Опишите права на продление и передачу в отношении лицензий на разведку и добычу, а также уровень влияния правительства. Требуется ли согласие правительства для передачи лицензии или в отношении изменения контроля над держателем лицензии или его материнской компании? Какие уведомления, подачи или разрешения требуются в связи с передачей прав на недропользование или смене контроля над недропользователем?)

Лицензии на разведку первоначально выдаются на срок шесть лет для участка от 1 до 200 блоков (каждый блок приблизительно 2 км²). Недропользователь может продлить этот срок один раз на дополнительные пять последовательных лет. Однако, если лицензия охватывает десять или более блоков, недропользователь обязан отказаться как минимум от 40% первоначальной лицензированной площади разведки (за исключением любой площади, уже заявленной для лицензии на добычу) перед подачей заявки на продление.

Лицензии на добычу обычно выдаются на срок 25 лет, без ограничения по количеству продлений.

Передача лицензии на разведку запрещена в течение одного года после ее выдачи.

Любое дальнейшее изменение прямого или косвенного контроля над лицензией на разведку или добычу требует предварительного разрешения компетентного органа (за исключением ограниченного круга исключений). После передачи косвенного контроля над лицензией как приобретатель, так и соответствующий недропользователь обязаны уведомить компетентный орган в течение одного месяца после изменения контроля.

8. Каков стандартный срок действия прав на разведку и добычу твердых полезных ископаемых? Существует ли требование об отказе от части таких прав на в пользу государства после определенного количества лет? (Могут ли права недропользования быть продлены или обновлены, и на каких условиях? Могут ли права недропользования быть отозваны или отменены правительством досрочно, и на каких основаниях?)

Пожалуйста, смотрите наш ответ на вопрос 7 выше относительно продолжительности и критериев отказа.

Как лицензии на разведку, так и лицензии на добычу могут быть отозваны только в случаях серьезных нарушений, таких как предоставление ложной информации или несоблюдение ключевых лицензионных обязательств, включая уплату подписного бонуса, арендной платы или несоблюдение минимальных расходов на разведку или добычу, как это предписано Кодексом о недрах. Если недропользователь оспаривает отзыв лицензии, окончательное решение принимает суд.

9. Существует ли в законодательстве или на практике различия между правами на недропользование, которые могут быть получены отечественными и иностранными лицами (например, ограничено ли или запрещено владение правами на недропользования для иностранных лиц в какой-либо форме? необходимо ли или желательно, чтобы у иностранной стороны был местный партнер)?

Нет, в целом законодательство не содержит ограничений на получение прав на недропользование иностранными лицами, за исключением случаев, касающихся урана и ситуаций, связанных с угрозой национальной безопасности, - например, при концентрации прав недропользования (нам не известно о применении этого основания в горнодобывающем секторе). В соответствии с действующим законодательством и практикой, только АО «Национальная атомная компания «Казатомпром» первоначально имеет право на получение прав на добычу в отношении урановых месторождений. Прямая или косвенная передача контроля разрешена, при условии, что Казатомпром сохраняет более 50% контроля на постоянной основе.

10. Какие основные бизнес-структуры используются частными лицами, осуществляющими горнодобывающую деятельность (например, филиалы, корпорации, товарищества, совместные предприятия и трасты)?

В Казахстане подавляющее большинство недропользователей в горнодобывающем секторе работают в форме товариществ с ограниченной ответственностью (ТОО). Число акционерных обществ (АО), участвующих в недропользовании твердых полезных ископаемых, остается весьма ограниченным. В последние годы наблюдается устойчивый рост числа юридических лиц, зарегистрированных в Международном финансовом центре «Астана» (МФЦА), которые получили права недропользования. Филиалы иностранных юридических лиц, имеющие права недропользования в Казахстане, встречаются крайне редко.

11. Какие пошлины, роялти и налоги уплачиваются частными лицами, осуществляющими горнодобывающую деятельность? Являются ли они основанными на доходах или прибыли?

Помимо общеприменимых налогов, таких как корпоративный подоходный налог, НДС, налоги на заработную плату, транспортный налог, налог на имущество, налог у источника при сделках с нерезидентами и т.д., горнодобывающие компании обязаны уплачивать следующие специальные платежи и налоги:

• Специальные платежи (подписной бонус; возмещение исторических затрат);
• Налог на добычу полезных ископаемых;
• Налог на сверхприбыль;
• Экспортная пошлина на определенные виды минеральных ресурсов.

Корпоративный подоходный налог рассчитывается на основе налогооблагаемого дохода. Налог на сверхприбыль взимается с части чистого дохода, превышающей определенный уровень рентабельности, тогда как другие специальные налоги рассчитываются исходя из объемов добытых минеральных ресурсов.

12. Каков процесс оценки воздействия на окружающую среду и выдачи экологических разрешений для горнодобывающих объектов? Сколько времени обычно занимает получение необходимых разрешений?

Крупные горнодобывающие проекты требуют проведения полной оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Они классифицируются как объекты I категории (объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду). Объекты I категории, которые не были введены в эксплуатацию и не получили положительное заключение государственной экологической экспертизы до 1 июля 2021 года, с 1 января 2025 года должны действовать на основании комплексного экологического разрешения.

Объекты, связанные с разведкой, в зависимости от масштаба и характера их воздействия на окружающую среду, могут попадать под II, III или IV категории.

• Объекты II категории – это объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду. Они, в частности, включают объекты по разведке, связанные с извлечением горной массы и перемещением почвы с целью оценки ресурсов твердых полезных ископаемых. Такие объекты подлежат обязательному скринингу – процедуре определения необходимости проведения полной оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Кроме того, деятельность таких объектов требует получения экологических разрешений на воздействие.
• Объекты III категории – это объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду. Их деятельность осуществляется без экологических разрешений, но требует заключения государственной экологической экспертизы и подачи Декларации о воздействии на окружающую среду в местный исполнительный орган.
• Объекты IV категории – это объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду. Объекты по разведке, относящиеся к IV категории, не требуют ОВОС, скрининга, экологического разрешения, заключения государственной экологической экспертизы и декларации о воздействии на окружающую среду.

Проведение ОВОС и получение экологических разрешений обычно занимает от 6 до 12 месяцев. Экологические разрешения предусматривают право эмиссии в окружающую среду, водопользование, накопление и (или) захоронение отходов и связаны с обязанностью осуществлять производственный экологический мониторинг. Получение заключения государственной экологической экспертизы и подача декларации о воздействии на окружающую среду для проекта III категории может занять около шести месяцев.

13. Каков процесс закрытия и рекультивации горнодобывающего проекта? Какие гарантии выполнения обязательств, поручительства и другие финансовые гарантии требуются?

Любые операции по разведке или добыче полезных ископаемых запрещены, если соответствующее обеспечение ликвидации последствий недропользования не предоставлено компетентному органу.

Как отмечалось в нашем ответе на вопрос 6 выше, для получения лицензии на разведку заявитель должен предоставить обеспечение ликвидации последствий недропользования. Такое обеспечение может принимать форму залога банковского вклада, банковской гарантии, страхования или их сочетание.

Во время разведки недропользователи могут извлекать или перемещать более 1,000 м³ грунта только после предоставления дополнительного обеспечения, покрывающего предполагаемые затраты на ликвидационные работы.

Для проведения операций по добыче полезных ископаемых обеспечение ликвидационных работ может быть предоставлено в любом сочетании трех вышеупомянутых форм; однако не менее 40% от общей суммы должно быть в форме банковской гарантии или залога банковского вклада в течение первой трети срока действия лицензии на добычу, не менее 60% – во второй трети, и 100% – в течение последнего периода.

Истечение срока действия лицензия или ее отзыв компетентным органом не освобождает бывшего недропользователя от полного исполнения обязательств по ликвидации последствий недропользования.

14. Какие были самые крупные события в горнодобывающей отрасли за последний год в вашей юрисдикции и каковы их последствия? Каковы текущие тенденции и изменения в горнодобывающей отрасли вашей юрисдикции (законодательство, крупные дела, значительные сделки)?

В 2023 году компания ArcelorMittal Temirtau была «национализирована» после смертельного пожара на шахте, что в итоге привело к созданию поддерживаемой государством компании QARMET.

Polymetal завершила выход из России, перерегистрировалась в МФЦА Казахстана и переименовалась в Solidcore Resources.

Новый закон 2024 года требует от горнодобывающих компаний поставки определенных сырьевых материалов отечественным переработчикам перед экспортом, отражая более широкий курс на производство продукции с высокой добавленной стоимостью.

С 1 ноября 2024 года правительство запустило Единую платформу недропользования, предоставляющую открытый доступ к геологическим данным, интерактивной карте лицензий и услугам по выдачи лицензий.

В начале 2025 года Правительство запустило вторую фазу реформ, собрав отзывы отрасли по более чем 60 предложенным поправкам. Ожидается, что эти поправки будут внесены в Парламента к концу 2025 года. Они включают разделение Кодекса о недрах на отдельные законы для углеводородов и твердых полезных ископаемых, введение налоговых вычетов на расходы на разведку, введение роялти для горнодобывающих компаний, приведение горного законодательства в соответствие с Земельным и Водным кодексами, а также стимулы для переработки бедных руд и отходов. Цель реформы – устранить оставшиеся пробелы в законодательстве и улучшить фискально-регуляторный режим для привлечения инвестиций, одновременно укрепляя требования безопасности и устойчивости.

В целом, наблюдается тенденция к усилению государственного контроля, соблюдению стандартов ESG, а также стимулированию переработки сырья внутри страны.

Авторы: Ерболат Еркебуланов, Асель Ильясова, Лейла Махметова